El sistema español de I+D ha crecido pero adolece todavía de problemas estructurales que pueden agravarse con los recortes presupuestarios. Para sobrevivir a la crisis necesita transformarse radicalmente
Tras una época de expansión de los presupuestos para investigación y
de aumento de personal en universidades y centros públicos de I+D, desde
2009 vivimos sucesivos recortes presupuestarios, congelación de
plantillas e incertidumbres sobre el futuro de los investigadores
temporales. En investigación es importante evitar daños irreversibles y,
ahora, hacer reformas estructurales que mejoren los incentivos de los
actores y la capacidad de respuesta ante la crisis. Si no queremos
seguir siendo -casi- irrelevantes, con los efectos negativos que ello
tiene para la innovación y el crecimiento económico, son necesarias
instituciones fuertes, con flexibilidad de gestión y capacidad de
adaptarse al entorno. Y también financiación suficiente.
La Ley de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, aprobada en junio de 2011, no es el ungüento que el sistema de I+D necesita, aunque tiene algunos aspectos como la agencia de financiación de la investigación, el establecimiento de nuevas modalidades de contratación laboral del personal investigador o algunas relativas a la innovación, que merece la pena llevar adelante.
El sistema español de I+D ha crecido. Sin embargo, aún perduran problemas estructurales. En primer lugar, su limitada internacionalización: las publicaciones científicas en colaboración con otros países apenas alcanzaron el 40% del total, claramente por debajo de otros países europeos; además, ninguna institución española se encuentra entre las 40 instituciones europeas que había obtenido más de 10 proyectos del Consejo Europeo de Investigación (ERC). En segundo lugar, la calidad de sus resultados es mejorable, por no mencionar el bajo nivel de patentes; España ocupa la novena posición del mundo por cantidad de trabajos científicos, sin embargo, en calidad (factor de impacto, porcentaje de trabajos entre los más citados, etcétera) descendemos al puesto veintitantos. En tercer lugar, la escasa orientación de los objetivos hacia los problemas y desafíos sociales y económicos: las agendas y la dirección de la investigación responden a una estructura de incentivos que se ajusta a la satisfacción de publicar los resultados de investigación, en el mejor de los casos en revistas internacionales de prestigio.
Además, la gobernanza del sistema de I+D y las políticas de investigación se caracterizan por una gran fragmentación, competencial (derivada del incumplimiento del mandato del artículo 149.15 de la Constitución sobre la “coordinación general de la investigación científica y técnica”), e instrumental (derivada de la multiplicación de convocatorias, la mayoría irrelevantes para el buen funcionamiento del sistema de I+D), lo que genera duplicaciones, redundancias e ineficiencias.
Los efectos de estos problemas se agravan en el contexto de recortes generalizados, especialmente cuando se aplican sobre modelos de organización inadecuados, caracterizados por la falta de incentivos apropiados, y sobre los que apenas se ha actuado en estos años, salvo la reciente puesta en marcha de unos pocos centros de I+D (véase “Cómo gastar mejor en la ciencia española”, EL PAÍS 10/3/2010).
La financiación de las organizaciones de I+D está dominada por las
transferencias presupuestarias directas y finalistas, y no por los
fondos competitivos de I+D, que en los centros de excelencia
internacionales suelen alcanzar el 50% del presupuesto. Este modelo de
financiación dificulta la flexibilidad y la capacidad de adaptación de
las organizaciones a necesidades cambiantes. Con algunas excepciones,
nuestros centros e institutos de I+D carecen de autonomía respecto a la
autoridad política que les financia y de flexibilidad en el uso de los
recursos que reciben; están mal preparados para tomar decisiones
colectivas sobre las mejores estrategias posibles y carecen de control
sobre recursos esenciales para un organismo de investigación (el
presupuesto, las plantillas, la política de reclutamiento, retención y
retiro, la política de retribuciones, la evaluación del rendimiento,
etcétera).
Forzar a las organizaciones de I+D a racionalizar sus gastos, vía recortes de las transferencias corrientes, puede tener la virtud de incentivar el esfuerzo y la búsqueda de fondos externos. Pero para que el sistema español de I+D sobreviva a la crisis, necesitamos trasformar radicalmente esas organizaciones públicas de investigación, librarlas de sus ataduras, precisamente para permitir que puedan adaptarse inteligentemente y de forma selectiva.
Fomentar la competencia y el esfuerzo por aumentar la capacidad de autofinanciación de las instituciones puede ser positivo, pero es necesario que haya fondos competitivos suficientes. Son las dos caras de un sistema sano, instituciones autónomas y flexibles, capaces de decidir sobre el uso de recursos y un sistema suficiente de financiación competitiva de la I+D, aquella que se otorga tras rigurosas evaluaciones de relevancia y oportunidad.
El nivel óptimo de fondos nacionales de carácter competitivo para la ciencia española se podría situar en unos mil millones de euros al año, y en todo caso no debería descender de los 700 millones, sin incluir los fondos de biomedicina; pero también hace falta una agencia de financiación que los administre en base a los méritos científicos y la oportunidad, al modo del ERC.
El Gobierno y las comunidades autónomas deben garantizar que esos “recortes necesarios” sean selectivos, para que los fondos se utilicen mejor; reequilibrar la transferencias directas y fondos competitivos, aumentando éstos últimos y, al mismo tiempo, desarrollar reformas que aumenten la autonomía y flexibilidad de las instituciones de I+D, de modo que puedan competir por los recursos nacionales y europeos. Frente a la omnipresencia del discurso de los recortes, existe margen para políticas y actuaciones que mejoren el sistema.
En primer lugar, coordinar la política de I+D y garantizar la financiación competitiva; solo el 4,5% del total de los gastos en I+D de universidades y centros públicos de investigación españoles procede de fondos europeos de investigación; a la financiación de origen nacional la Administración General del Estado contribuyó con un 40% y el conjunto de las 17 comunidades autónomas con un 60%. Quizá sea necesario un redimensionamiento de la financiación pública de la I+D, pero hace falta selectividad mediante un incremento de los fondos competitivos, búsqueda de sinergias con los fondos europeos, una división clara de las competencias y del trabajo con las comunidades autónomas y una priorización en los instrumentos que se utilizan para ejecutar las políticas del Estado.
Estas actuaciones deben también contribuir a reformar las instituciones y organismos de I+D, incluidas las universidades, aumentando su autonomía, capacidad y discreción en el manejo de sus recursos, con la contrapartida de una mejor rendición de cuentas y evaluación de los resultados. Las instituciones españolas que triunfan en las convocatorias del ERC no son las universidades y organismos de investigación tradicionales, sino los nuevos institutos y centros de I+D, con dirección y liderazgo científico de los mejores investigadores, con capacidad de gestionar su presupuesto y asignar los recursos y de reclutar el mejor talento, en definitiva de construir proyectos científicos de frontera, capaces de responder a los desafíos globales.
Por otra parte se debería integrar mejor a los organismos públicos en el conjunto del sistema de I+D e innovación. Estos centros podrían ser un mecanismo gubernamental de impulso, mejora e internacionalización del conjunto del sistema español de I+D. El CSIC, por ejemplo, apenas ha explotado las sinergias de integrarse en las universidades y en sus escuelas doctorales, para alcanzar tamaños críticos de investigación y mejorar en competitividad.
Pero no hay que olvidar que es esencial reclutar y retener el talento. Es necesario garantizar que los buenos investigadores dispongan de un horizonte claro y un entorno favorable para el desarrollo de su trabajo; centros de I+D de excelencia, que permitan atraer más investigadores —con independencia de su nacionalidad— y retener en la actividad a los mejores; y estas perspectivas no deberían estar sometidas exclusivamente al modelo funcionarial dominante en universidades y centros públicos de I+D, que debe ser repensado junto con los sistemas de evaluación de resultados.
La Ley de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, aprobada en junio de 2011, no es el ungüento que el sistema de I+D necesita, aunque tiene algunos aspectos como la agencia de financiación de la investigación, el establecimiento de nuevas modalidades de contratación laboral del personal investigador o algunas relativas a la innovación, que merece la pena llevar adelante.
El sistema español de I+D ha crecido. Sin embargo, aún perduran problemas estructurales. En primer lugar, su limitada internacionalización: las publicaciones científicas en colaboración con otros países apenas alcanzaron el 40% del total, claramente por debajo de otros países europeos; además, ninguna institución española se encuentra entre las 40 instituciones europeas que había obtenido más de 10 proyectos del Consejo Europeo de Investigación (ERC). En segundo lugar, la calidad de sus resultados es mejorable, por no mencionar el bajo nivel de patentes; España ocupa la novena posición del mundo por cantidad de trabajos científicos, sin embargo, en calidad (factor de impacto, porcentaje de trabajos entre los más citados, etcétera) descendemos al puesto veintitantos. En tercer lugar, la escasa orientación de los objetivos hacia los problemas y desafíos sociales y económicos: las agendas y la dirección de la investigación responden a una estructura de incentivos que se ajusta a la satisfacción de publicar los resultados de investigación, en el mejor de los casos en revistas internacionales de prestigio.
Además, la gobernanza del sistema de I+D y las políticas de investigación se caracterizan por una gran fragmentación, competencial (derivada del incumplimiento del mandato del artículo 149.15 de la Constitución sobre la “coordinación general de la investigación científica y técnica”), e instrumental (derivada de la multiplicación de convocatorias, la mayoría irrelevantes para el buen funcionamiento del sistema de I+D), lo que genera duplicaciones, redundancias e ineficiencias.
Los efectos de estos problemas se agravan en el contexto de recortes generalizados, especialmente cuando se aplican sobre modelos de organización inadecuados, caracterizados por la falta de incentivos apropiados, y sobre los que apenas se ha actuado en estos años, salvo la reciente puesta en marcha de unos pocos centros de I+D (véase “Cómo gastar mejor en la ciencia española”, EL PAÍS 10/3/2010).
Hace falta una agencia que gestione la inversión en base a la oportunidad y a los méritos científicos
Forzar a las organizaciones de I+D a racionalizar sus gastos, vía recortes de las transferencias corrientes, puede tener la virtud de incentivar el esfuerzo y la búsqueda de fondos externos. Pero para que el sistema español de I+D sobreviva a la crisis, necesitamos trasformar radicalmente esas organizaciones públicas de investigación, librarlas de sus ataduras, precisamente para permitir que puedan adaptarse inteligentemente y de forma selectiva.
Fomentar la competencia y el esfuerzo por aumentar la capacidad de autofinanciación de las instituciones puede ser positivo, pero es necesario que haya fondos competitivos suficientes. Son las dos caras de un sistema sano, instituciones autónomas y flexibles, capaces de decidir sobre el uso de recursos y un sistema suficiente de financiación competitiva de la I+D, aquella que se otorga tras rigurosas evaluaciones de relevancia y oportunidad.
El nivel óptimo de fondos nacionales de carácter competitivo para la ciencia española se podría situar en unos mil millones de euros al año, y en todo caso no debería descender de los 700 millones, sin incluir los fondos de biomedicina; pero también hace falta una agencia de financiación que los administre en base a los méritos científicos y la oportunidad, al modo del ERC.
El Gobierno y las comunidades autónomas deben garantizar que esos “recortes necesarios” sean selectivos, para que los fondos se utilicen mejor; reequilibrar la transferencias directas y fondos competitivos, aumentando éstos últimos y, al mismo tiempo, desarrollar reformas que aumenten la autonomía y flexibilidad de las instituciones de I+D, de modo que puedan competir por los recursos nacionales y europeos. Frente a la omnipresencia del discurso de los recortes, existe margen para políticas y actuaciones que mejoren el sistema.
En primer lugar, coordinar la política de I+D y garantizar la financiación competitiva; solo el 4,5% del total de los gastos en I+D de universidades y centros públicos de investigación españoles procede de fondos europeos de investigación; a la financiación de origen nacional la Administración General del Estado contribuyó con un 40% y el conjunto de las 17 comunidades autónomas con un 60%. Quizá sea necesario un redimensionamiento de la financiación pública de la I+D, pero hace falta selectividad mediante un incremento de los fondos competitivos, búsqueda de sinergias con los fondos europeos, una división clara de las competencias y del trabajo con las comunidades autónomas y una priorización en los instrumentos que se utilizan para ejecutar las políticas del Estado.
Estas actuaciones deben también contribuir a reformar las instituciones y organismos de I+D, incluidas las universidades, aumentando su autonomía, capacidad y discreción en el manejo de sus recursos, con la contrapartida de una mejor rendición de cuentas y evaluación de los resultados. Las instituciones españolas que triunfan en las convocatorias del ERC no son las universidades y organismos de investigación tradicionales, sino los nuevos institutos y centros de I+D, con dirección y liderazgo científico de los mejores investigadores, con capacidad de gestionar su presupuesto y asignar los recursos y de reclutar el mejor talento, en definitiva de construir proyectos científicos de frontera, capaces de responder a los desafíos globales.
Por otra parte se debería integrar mejor a los organismos públicos en el conjunto del sistema de I+D e innovación. Estos centros podrían ser un mecanismo gubernamental de impulso, mejora e internacionalización del conjunto del sistema español de I+D. El CSIC, por ejemplo, apenas ha explotado las sinergias de integrarse en las universidades y en sus escuelas doctorales, para alcanzar tamaños críticos de investigación y mejorar en competitividad.
Pero no hay que olvidar que es esencial reclutar y retener el talento. Es necesario garantizar que los buenos investigadores dispongan de un horizonte claro y un entorno favorable para el desarrollo de su trabajo; centros de I+D de excelencia, que permitan atraer más investigadores —con independencia de su nacionalidad— y retener en la actividad a los mejores; y estas perspectivas no deberían estar sometidas exclusivamente al modelo funcionarial dominante en universidades y centros públicos de I+D, que debe ser repensado junto con los sistemas de evaluación de resultados.
Luis Sanz Menéndez es director del
Instituto de Políticas y Bienes Públicos (IPP) del CSIC, y presidente
del Comité de Política Científica y Tecnológica de OCDE
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